Tramitación ambiental

Legislación de evaluación ambiental

Tras la derogación del trámite de Evaluación Preliminar de Impacto Ambiental por la Ley del Principado de Asturias 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes, las repoblaciones forestales, en la práctica, no han estado sometidas a trámite de evaluación de impacto ambiental.

La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental establecía en su ANEXO I, proyectos sometidos a la evaluación ambiental ordinaria, y en el ANEXO II, proyectos sometidos a la evaluación ambiental simplificada, unos criterios que hacían que, en la práctica, no se dieran casos sometidos a EIA, pues deberían ser repoblaciones de más de 50ha sobre terreno que no fuera forestal o de más de 10ha en ENP para aprovechamiento exclusivamente maderero.

No obstante esos anexos fueron modificados mediante Decreto 445/2023, de 13 de junio, por el que se modifican los anexos I, II y III de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental quedando en el ANEXO I estos:

Los siguientes proyectos cuando se desarrollen en espacios protegidos de la Red Natura 2000: 5º Repoblación forestal con especies alóctonas, que caractericen la vegetación preexistente, separándose de la dinámica vegetal natural o cambiando el tipo de funcionalidad o uso del suelo, sobre superficies superiores a 10 ha.

Y en el anexo II:

b) Repoblación forestal con especies alóctonas, que caracterizan la vegetación preexistente, separándose de la dinámica vegetal natural o cambiando el tipo de funcionalidad o uso del suelo, siempre que tengan 25 o más hectáreas, así como por debajo de esta superficie cuando cumplan los criterios generales 1 o 2, o utilicen especies alóctonas a escala local y su empleo no haya sido previamente autorizado en Planes de Ordenación de Recursos Forestales sometidos a evaluación ambiental estratégica.

Tala o destrucción masiva de vegetación forestal para cambiar el tipo de funcionalidad o uso del suelo de 10 o más hectáreas, así como las comprendidas entre 1 y 10 h, que cumplan los criterios generales 1 o 2, o que supongan la eliminación de arbolado en más de 1 ha, se desarrollen en zonas con niveles erosión hídrica >10 t/ha*año (Inventario Nacional de Erosión de Suelos, INES) o se realicen en zonas en que la vegetación natural o seminatural ocupe menos del 5 % de la superficie (círculo de 1 km de radio).

Los criterios generales 1 o 2 para el caso de EIA simplificada son:

1. Proyectos en espacios protegidos Red Natura 2000, en espacios naturales protegidos, en humedales de importancia internacional (Ramsar), en sitios naturales de la Lista del Patrimonio Mundial, en áreas o zonas protegidas de los Convenios para la protección del medio ambiente marino del Atlántico del Nordeste (OSPAR) o para la protección del medio marino y de la región costera del Mediterráneo (ZEPIM) y en zonas núcleo o tampón de Reservas de la Biosfera de la UNESCO. No se entienden incluidos los proyectos expresamente permitidos por la zonificación y normativa reguladora del espacio, así como los proyectos no susceptibles de causar efectos adversos apreciables, de acuerdo con el informe emitido por el órgano competente para la gestión de dicho espacio.
2. Proyectos solapados con elementos de infraestructura verde formalmente declarados por su papel como corredores o conectores ecológicos, áreas críticas de los planes de recuperación o conservación de especies amenazadas u otras áreas importantes para la conservación de especies en régimen de protección especial, hábitats de interés comunitario, que presenten un estado de conservación desfavorable en la unidad biogeográfica, o áreas declaradas por las autoridades competentes para la protección de especies objeto de pesca o marisqueo, excepto aquellos proyectos respecto de los que el órgano competente para la gestión del espacio informe que no son susceptibles de causar efectos adversos.

Conviene además tener presentes algunos conceptos técnicos y definiciones. En el ANEXO V, se recogen, entre otros, los siguientes:

• Terrenos incultos y áreas seminaturales: A los efectos de la presente ley, se entienden incluidos en esta denominación los terrenos que nunca han sido cultivados, o aquellos que habiéndolo sido, han sufrido un abandono de dicha actividad, y que cumplan las condiciones y plazos que determine la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, y que ha permitido que hayan sido poblados por vegetación forestal leñosa.
• Cambio de uso del suelo: A los efectos de la presente ley, se entenderá por cambio de uso del suelo, la transformación de cualquier uso de suelo rural entre sí (agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales), cuando suponga una alteración sustancial de la cubierta vegetal, o la transformación del uso de suelo rural en suelo urbanizable.

Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad

La Ley 42/2007 incluye en su artículo 3 las siguientes definiciones:

11. Especie autóctona: la existente dentro de su área de distribución natural.

12. Especie autóctona extinguida: especie autóctona desaparecida en el pasado de su área de distribución natural.

13. Especie exótica invasora: la que se introduce o establece en un ecosistema o hábitat natural o seminatural y que es un agente de cambio y amenaza para la diversidad biológica nativa, ya sea por su comportamiento invasor, o por el riesgo de contaminación genética.

Ley autonómica de montes

El artículo 42 de la Ley 3/2004, de 23 de noviembre, de montes y ordenación forestal, del Principado de Asturias, establece que “requerirán en todos los casos autorización expresa de la Consejería competente en materia forestal los cambios de uso de los montes para cultivos agrícolas, u otros usos forestales, incluida la sustitución de las especies o el incremento en más del doble del número de individuos de alguna de ella (…)”. También recoge la necesidad de autorización los casos de forestación de tierras agrícolas. En su apartado 3 indica que “El otorgamiento de dichas autorizaciones requerirá la previa constatación, a través de los oportunos estudios y análisis, de que las actuaciones que se pretenden ejecutar son compatibles con lo dispuesto en los instrumentos de planificación y ordenación forestal y no producen efectos negativos en el medio físico y natural ni en los demás intereses forestales objeto de tutela. Dichos estudios serán elaborados por el solicitante de la autorización con arreglo a las instrucciones de la Consejería competente en materia forestal cuando se actúe en una superficie superior a diez hectáreas.” 

Plan Forestal de Asturias

El plan Forestal de Asturias fue tramitado en el año 2000 y desde 2001 constituye el marco de referencia para la emisión de las autorizaciones de plantación basadas en el artículo citado en el párrafo anterior, que establece un modelo forestal al que se deben ajustar.

El apartado 5.1, denominado subprograma A “Repoblaciones productoras con especies introducidas” preveía la repoblación en más de 227.500ha con buena capacidad productiva con especies de crecimiento rápido. Además del eucalipto (unas 61.800ha), pino insigne (más de 56.000ha), pino marítimo casi 37.000ha) y pino silvestre (más de 12.100ha), preveía la presencia de más de 9.850ha de “otras coníferas” mediante repoblaciones. El plan citaba pino laricio, abeto Douglas, “etcétera”, en el que se podrían encuadrar otras coníferas productoras, algunas ya presentes en Asturias en rodales forestales (alerce, abeto Douglas) y otras presentes a pequeña escala pero con presencia a nivel forestal en otras regiones de España (cedros, sequoias, Cryptomeria, Pinus taeda…)

Especies alóctonas

No hay definición legal de especie alóctona, aunque de acuerdo con las definiciones recogidas en la Ley 42/2007 se podrían considerar como tales las “exóticas”.

Hay dos especies de coníferas que no se pueden considerar alóctonas, al menos a efectos administrativos. Se trata de Pinus pinaster y Pinus sylvestris. La última ha estado presente en la parte asturiana de cordillera cantábrica, y aún presenta masas consideradas autóctonas en la vertiente leonesa, por lo que a nivel regional podría considerarse “autóctona extinguida”. La otra no sólo es autóctona en la península ibérica, si no que en la práctica es endémica de esta, incluyendo en su “área de distribución” la zona biogeográfica cantábrica. Actuando como un especialista edáfico hay masas y rodales muy pequeños naturales en el centro, oeste y norte de la península sobre suelos silíceos arenosos o con “rodenos” cuarcíticos. Por ello en Asturias no debe ser considerada como una especie alóctona, independientemente de que sea autóctona (en espacios muy reducidos como suelos dunares), o al menos natural en el área de distribución. Un caso parecido al de pino pinaster se daría con Pinus nigra, autóctono en la península, y al del pino silvestre con Pinus uncinata.

Otras especies sí son alóctonas: los eucaliptos, especies de frondosas como los robles americanos, el pino radiata y otras coníferas que ya se han utilizado en Asturias y en otras partes de España, como los alerces, cedros, sequoias, Cryptomeria u otros abetos. Estas especies no pueden ser consideradas como especies nuevas al llevar muchos años presentes en el territorio a escala nacional.

Situaciones con la nueva redacción de los Anexos de la Ley de evaluación ambiental

Con la actual redacción de los anexos de la Ley 21/2013 toda repoblación de más de diez hectáreas con especies alóctonas, donde ahora no haya, en espacios protegidos de la Red Natura 2000 (…) precisaría de evaluación de impacto ambiental (EIA) ordinaría.

También es espacios protegidos, entre 1 y 10ha, están estarían sometidas a EIA simplificada por el criterio general 1, (salvo que estuviera expresamente permitidos por la zonificación y normativa reguladora del espacio) aunque en los espacios que son parque y con IGI en vigor en general no está autorizada la repoblación con especies alóctonas. Sólo se daría el caso si se pretenda realizar en algún espacio que no tenga regulado este tema en su IGI o cuya declaración como ZEC esté suspendida.

Fuera de espacios protegidos, precisarían de trámite de EIA simplificada aquellos proyectos de plantación de especies alóctonas de más de 25ha “que caracterizan la vegetación preexistente, separándose de la dinámica vegetal natural o cambiando el tipo de funcionalidad o uso del suelo”. A pesar de la redacción confusa, en particular por el uso de la palabra “caracterizan”, que tal vez debería entenderse como “pasan a caracterizar”, “cambian” o “sustituyen”, es indudable que se refiere a que las especies alóctonas a implantar se establecerían en un terreno en el que, o bien se cambia el uso de suelo (considerado equivalente a cambio de “funcionalidad”), o la vegetación existente sigue una dinámica natural, por ejemplo terrenos seminaturales. En ningún caso se puede interpretar que si el uso previo era forestal con especies alóctonas las nuevas plantaciones deban someterse a EIA simplificada.

En el caso de repoblaciones con especies alóctonas por debajo de 25ha sólo precisarían EIA simplificada si cumplen el criterio general 1 o 2 o si no estuviesen previstos en un Plan Forestal. En el segundo caso, si el Plan no se sometió al trámite de EAE por ser anterior a la aprobación de dicho trámite, no sería de aplicación retroactiva. En cuanto a los criterios 1 o 2 en la práctica se reduciría al caso de actuaciones sobre hábitats de interés comunitario, pero no todos, pues sólo es de aplicación si afecta a hábitat de interés comunitario que presenten un estado de conservación desfavorable en la unidad biogeográfica. En el caso, por ejemplo, de brezales secos, en ningún caso cabe interpretar que pueda tener un estado de conservación desfavorable.

En cuanto a los desbroces asociados a una repoblación no conllevarían trámite de evaluación ambiental. En el territorio asturiano no debe existir ningún punto fuera del centro de los grandes núcleos urbanos en el que en un kilómetro de radio no haya al menos un 5% de vegetación seminatural. Además debe tenerse presente que sólo hay cambio de uso del suelo si, además de transformar de cualquier uso de suelo rural entre sí (agrícola, ganadero, forestal…), supone una alteración sustancial de la cubierta vegetal, o la transformación del uso de suelo rural en suelo urbanizable. Esto descarta todo tipo de desbroces, pues estos no alteran sustancialmente la vegetación y mantienen el uso forestal (que puede ser arbolado, arbolado ralo, pastos extensivos, pastos matorralizados…).

En consecuencia los desbroces de todo tipo, tanto dentro como fuera de espacios protegidos, incluso acompañados de enmiendas edáficas, no llevan trámite de evaluación ambiental si el terreno es y sigue siendo monte de acuerdo con la definición del artículo 5 de la Ley 3/2004 de montes y ordenación forestal. Debe tenerse presente que, con determinadas condiciones, en espacios protegidos con IGI en vigor es un uso permitido, que no precisa de autorización ni de trámite ambiental.

La repoblación forestal de terreno cultivado no está sometido a trámite ambiental, pues aunque hay cambio de uso, no hay destrucción de vegetación forestal, si no lo contrario.

Irretroactividad de los trámites ambientales

El Plan Forestal de Asturias se tramitó con anterioridad a la legislación que establece el procedimiento de evaluación ambiental estratégica (EAE), la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, y también a la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, por lo que no se sometió a un trámite ambiental que no existía, y no puede someterse retroactivamente al mismo.

Tampoco que puede exigir un nuevo trámite ambiental a un proyecto que desarrolla actuaciones contempladas en un proyecto de ordenación ya aprobado, máxime cuando la gran mayoría de dichos proyectos ya pasaron un trámite de evaluación ambiental en su momento.

• Las plantaciones fuera de espacios naturales protegidos con “otras coníferas”, como cedros, sequoias, Cryptomeria, Pinus taeda, no precisan de trámite de EIA simplificada si se realizan en terrenos que estuviesen poblados anteriormente por otras especies forestales alóctonas (por ejemplo Eucalyptus globulus o Pinus radiata), o si tienen menos de 25ha.
• Tampoco precisarían de trámite ambiental las plantaciones con Pinus radiata, en las mismas condiciones, (zona ya poblada por alóctonas o menos de 25ha).
• Las plantaciones con eucalipto fuera de ENP en las mismas condiciones (superficie ya poblada por alóctonas o menos de 25ha) no necesitarían tampoco trámite de EIA.
• Cualquier plantación de más 10ha con especies alóctonas (si no están ya presentes en el sitio) en ENP precisa de EIA ordinaria. Entre 1 y 10ha precisa de EIA simplificada.
• Para evitar que se considere que hay fragmentación de proyectos no se pueden considerar que se evita el trámite de EIA simplificada si en un mismo proyecto hay varios rodales de plantación de menos de 25ha pero cuya suma de superficies supera esa cifra.
• No necesitan de trámite de evaluación ambiental, al no ser a efectos administrativos especies alóctonas, las repoblaciones que empleen pino pinaster o pino silvestre.
• Los desbroces en terreno forestal no suponen un cambio de uso de suelo (no hay alteración sustancial de la cubierta vegetal o transformación del uso de suelo rural en suelo urbanizable). En rigor ni siquiera hay destrucción masiva de vegetación, los restos quedan en el terreno, quedan semillas y la parte subterránea, y en ausencia de labores o alta presión ganadera en muy breve plazo se restablece la misma formación. Por ello únicamente se puede considerar que se dan las circunstancias para sometimiento a EIA si se trata de pastizales cultivados u otros cultivos herbáceos o leñosos, es decir, roturaciones en las que hay laboreo del suelo e implantación de especies cultivadas.

Repoblación > 25ha con alóctonas donde no había alóctonas fuera ENP	EIA simplificada
Repoblación > 25ha con alóctonas donde ya había alóctonas	No lleva E. ambiental
Repoblación < 25ha alóctonas sobre hábitat como brezales secos	No lleva E. ambiental
Repoblación con pino pinaster o pino silvestre en cualquier sitio	No lleva E. ambiental
Repoblación > 10ha con alóctonas en ENP donde no había	EIA ordinaria
Repoblación de 1 a 10ha con alóctonas en ENP donde no había	EIA simplificada
Repoblación de terreno agrícola	No lleva E. ambiental
Desbroces para repoblación, incluso con enmiendas	No lleva E. ambiental
Actuaciones incluidas en proyecto de ordenación aprobado	No lleva E. ambiental